1.2. Социально-экономическое развитие и уровень жизни населения Дальневосточного федерального округа

Осуществление любых программ экономического развития государственного масштаба, включая и такие специфические, как программы перехода к рыночному типу организации и функционирования экономики, во всех странах (включая даже самые малые) неизбежно сталкиваются с проблемой дифференциации подходов к реализации этих планов в отдельных экономических районах. Объективно существующая неравномерность хозяйственного развития, индивидуальность социальных и природных условий, сложившихся на отдельных территориях, создают предпосылки для трансформации целей, задач и методов осуществляемых преобразований, адаптации их к специфическим характеристикам регионов (Павлов Ю.М., 1973; Минакир П.А., 1983; Моргачев В.Н., 1987; Когут А.Е., 1991; Шнипер Р.И., 1991; Ишаев В.И., 1993; Лившиц А.Я. и соавт., 1994; Жандармон А., Шиллер Ф., 1995; Поздняков А.М. и соавт., 1995; Щербакова Л., 1995; Гранберг А.Г., 1995, 2000; Сыркин В.И., 1997).

Мировой опыт развития экономических систем указывает на два полярных его типа и множество промежуточных вариантов, в разных сочетаниях включающих обе базовые стратегии. В чистом виде эти стратегии формулируются как «сырьевая» и «технологическая» («индустриальная») (Минакир П.А., Михеева Н.Н., 1995). Та или иная стратегия преобладали на разных этапах развития разных стран, в том числе в России и на Российском Дальнем Востоке.

Для Дальнего Востока его богатый природно-ресурсный потенциал всегда рассматривался в качестве естественной основы экономической деятельности. Поэтому ориентация региона на сырьевой тип представлялась естественным путем развития региона. Однако, учитывая экономико-географическое положение Дальнего Востока, сложившуюся в нем производственную структуру, проблемы обеспечения финансовых ресурсов развития, а также реалии советской экономики на востоке формировался ресурсный тип развития региона, подчиненный глобальным общегосударственным целям. В результате в регионе сложился "колониальный" тип экономики и поэтому вопрос формирования стратегии развития Дальнего Востока и выбора наиболее эффективного пути развития постоянно дискутировался. В зависимости от ситуации в регионе и в стране в целом время от времени на первый план выдвигались проблемы индустриального развития региона и даже его переспециализации (Бойко И.В., 1993; Ишаев В.И., 1998; Заусаев В.К. и соавт., 1998; Минакир П.А., Михеева Н.Н., 1998; Раевский С.В., 1999).

Таким образом, в истории хозяйственного развития Дальнего Востока можно выделить несколько периодов (типов) экономического развития региона:

• сырьевой, ориентированный преимущественно на использование внутрирегиональных источников роста;
• сырьевой, ориентированный на внешние источники;
• преимущественно сырьевой, ориентированный на индустриальное развитие;
• сырьевой, основанный на саморазвитии региона.

Развитие региона в соответствии с первой моделью (сырьевая, ориентирована преимущественно на использование внутрирегиональных источников роста) происходило в период существования Дальневосточной республики, в конце 20-х – начале 30-х годов. Никакой существенной помощи Дальневосточному региону центр оказать был не в состоянии. Поэтому сохранившиеся после гражданской войны и существования Дальневосточной республики органы автономного хозяйственного управления ориентировали хозяйство на собственные ресурсы и развитие, в первую очередь, наиболее эффективных производств (рыбная, лесная промышленность, золотодобыча). Опора на собственные силы, благодаря разумно проводившейся политике использования эффективных ресурсов и наращивания экспорта, оказалась успешной. Дальневосточный край демонстрировал более высокие темпы восстановления и развития хозяйства, чем в среднем по стране. К 1928 году хозяйство ДВЭР было в значительной степени восстановлено, появились даже новые отрасли промышленности: нефтяная, цементная. В период 1928-1932 гг. в промышленность было направлено 41%, а в транспорт - 28% всех капитальных вложений. Результатом явилось ускорение темпов промышленного роста, причем существенную долю общего объема производства составляли экспортные поставки (Ишаев В.И., 1993; Раевский С.В., 2001). Все это опиралось на достаточно развитые собственные трудовые ресурсы. Рождаемость значительно превышала смертность, наблюдалось расширенное воспроизводство населения.

Многочисленные изменения и преобразования в 20-30 годы претерпело административное управление территориями Дальнего Востока. Во время гражданской войны 6 апреля 1920 года съезд трудящихся Прибайкалья провозгласил образование Дальневосточной республики (ДВР) - буферного государства между РСФСР и территориями страны, временно оккупированными Японией, со столицей в Верхнеудинске (ныне Улан-Удэ), а с октября 1920 года – в Чите. В состав ДВР входили Забайкальская, Амурская, Приморская, Приамурская, Сахалинская и Камчатская области.

После окончания иностранной интервенции и гражданской войны постановлением ВЦИК от 15 ноября 1922 года ДВР была преобразована в Дальневосточную область. В нее вошли губернии: Прибайкальская, Забайкальская, Амурская, Приморская с северной частью острова Сахалин, Приамурская, Камчатская с прилегающими островами. Вся полнота власти в области была передана Дальневосточному революционному комитету (Дальревкому), который находился сначала в Чите, а с 1924 года – в г. Хабаровске (Ивлев Я.Я., Галичанин Е.Н., 1998).

В январе 1926 года Президиум ВЦИК принял постановление об образовании вместо Дальневосточной области Дальневосточного края, в состав которого вошли 9 округов: Сретенский, Читинский, Зейско-Алданский, Амурский, Сахалинский, Камчатский, Владивостокский, Хабаровский, Николаевский, включавшие 75 районов. В марте этого же года 1-й краевой съезд Советов избрал Далькрайисполком.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 октября 1938 года Дальневосточный край был разделен на два самостоятельных края - Приморский и Хабаровский.

Периоды развития региона в соответствии со 2-й моделью (сырьевая, ориентированная на внешние источники), которые с определенной долей условности можно отвести к данному типу, характеризуются, как правило, снижением темпов роста в регионе. Такое положение сложилось в регионе в послевоенный период, когда повторилась ситуация 20-х годов, и центр опять был не в состоянии помогать в финансовом отношении Дальнему Востоку. Однако в отличие от 20-х годов, когда экономика Дальнего Востока была изначально связана с внутренним и зарубежными рынками, послевоенная экономика региона оказалась полностью привязанной к рынку европейских районов СССР. Кроме того, изменился и масштаб региональной экономики, величина ресурсов, необходимых для поддержания развития стала слишком большой для того, чтобы мобилизовать эти ресурсы внутри региона. В первую очередь это касалось собственных трудовых ресурсов Дальневосточного региона. В этих условиях развитие экономики региона замедлилось. Удельный вес региона в общегосударственных капитальных вложениях снизился почти в два раза по сравнению с предвоенными пятилетками и годами войны.

Другим примером, когда регион оказался в условиях значительного снижения объемов внешних ресурсов для его развития, является период конца 70-х – начала 80-х годов. В это время развитие негативных тенденций в экономике Дальнего Востока достигло таких масштабов, что поставило вопрос об изменении общенациональной стратегии развития региона. Среднегодовые темпы прироста промышленного производства в регионе в 1976-1985 гг. составляли 3,2 % против 4,8 % по стране (Лексин В.Н., Швецов А.Н., 1999; Ишаев В.И., 1998).

Нехватка ресурсов все сильнее сказывалась на развитии отраслей специализации. Стало остро не хватать капиталовложений для поддержания выбывающих мощностей по добыче сырья. Переработка сырья по-прежнему почти не развивалась, но добывающие отрасли увеличили свою долю в стоимости промышленной продукции. К 1985 году их доля составляла уже более 30 % валовой продукции промышленности региона, что являлось самым высоким показателем среди всех экономических районов СССР. Развитие региона все больше концентрировалось на производстве сырья в интересах внутреннего рынка (Галичанин Е.Н., Нечипорук А.В., 1999). Все это явилось следствием «однобокого» экономического развития региона в результате ошибочного стратегического планирования. В то же время «соседи» России по Азиатско-Тихоокеанскому региону (Япония, Южная Корея) демонстрировали совершенно другие, успешные, модели развития, тем более с учетом почти полного отсутствия у них собственной сырьевой базы, но с опорой на развитые трудовые ресурсы.

Третья модель развития Дальнего Востока (преимущественно сырьевая, ориентированная на индустриальное развитие) также в течение прошлого века неоднократно реализовывалась. Первые попытки были предприняты в начале 30-х годов, когда вышло сразу два постановления (ВЦИК и Политбюро ЦК ВКП (б)) об экономическом развитии Дальнего Востока. Суть их сводилась к созданию в регионе автономного экономического потенциала, способного эффективно решать оборонно-стратегические задачи СССР в Тихоокеанском регионе. Уже в ходе первой пятилетки (1928-1932 гг.) началось целенаправленное использование общегосударственных ресурсов в регионе. Дальний Восток начал переориентироваться с удовлетворения своих нужд за счет собственных ресурсов на решение общегосударственных (в первую очередь военно-политических) задач, опираясь на централизованные финансовые и материальные ресурсы.

В этот период в регион перебрасывались также значительные капиталовложения из центральных районов страны. Дальний Восток по объемам инвестиций уступал только Центральному и Уральскому экономическим районам. Были построены металлургический, нефтеперерабатывающий и судостроительный заводы в Комсомольске-на-Амуре, несколько машиностроительных заводов в Хабаровске, Владивостоке, Благовещенске. Быстро развивались угольная, лесная отрасли промышленности, строились новые электрические и тепловые станции, прокладывались железные и автомобильные дороги в приграничных районах ДВЭР. В этот период была создала основа экономической структуры регионального хозяйственного комплекса. В структуре промышленности значительно возросла доля цветной металлургии, увеличилось производство угля, нефти, торфа, металла, химических продуктов и строительных материалов.

Однако на фоне роста региональной экономики значительно отставало развитие социального сектора, обеспечивающего воспроизводство и качество собственных и пришлых трудовых ресурсов. Система здравоохранения была не в состоянии обеспечить качество и доступность медицинской помощи населению Дальнего Востока на уровне центральных и южных регионов страны. Все это сказывалось на состоянии здоровья населения. Так, например, уровень младенческой смертности в регионе оставался одним из самых высоких в России.

Следующая попытка перестройки производственной структуры региона на индустриальный тип было положено в июле 1967 года специальными правительственными постановлениями № 638 «О мерах по дальнейшему развитию производительных сил Дальневосточного экономического района и Читинской области» и № 368 (май 1972 года) «О мерах по дальнейшему комплексному развитию производительных сил Дальневосточного и Восточно-Сибирского экономических районов». И хотя эти постановления не были полностью выполнены, в соответствии с ними за два десятилетия производство электроэнергии возросло в 4,1 раза, добыча природного газа - в 3 раза, угля - в 1,8 раза, переработка нефти - а 3 раза, производство стального проката - в 2 раза, целлюлозы - в 2,5 раза, цемента - в 2,7 раза, улов рыбы - в 1,7 раза. Общий объем промышленного производства увеличился почти в 3 раза. Тем не менее, и для этого периода развития региона было характерно пренебрежение развитием социального сектора.

19 августа 1987 года было принято Постановление Правительства № 958, одобрившее «Долговременную государственную программу комплексного развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области до 2000 года». В соответствии с этой программой предполагалось, что к 2000 году в регионе в основном будет сформирован высокоэффективный хозяйственный комплекс, способный развиваться не столько на государственных инвестициях, но в основном за счет собственных ресурсов путем включения регионального хозяйства в мировое разделение труда. В 1990 году по сравнению с 1985 г. объем промышленной продукции в Дальневосточном экономическом районе увеличился на 14,3 %, в республике Бурятия - на 13,1 %, в Читинской области - на 12,6 %. За эти годы на Дальнем Востоке производство электроэнергии возросло на 18,8 %, добыча природного газа – на 17,7% (Минакир П.А., Михеева Н.Н., 1995, 1998; Иевлев Я.Я., Галичанин Е.Н., 1998; Ишаев В.И., 1998; Раевский С.В., 2001).

Общеэкономический кризис, распад СССР и вместе с ним централизованной системы планирования и управления привели к тому, что реализация программы происходила менее 3-х лет. Однако привлечение в регион дополнительных ресурсов в конце 80-х годов позволило поддержать экономическое развитие региона и немного смягчить удар первых лет реформ.

Однако в последующие годы последствия реформы оказали более сильное негативное влияние на население Дальнего Востока. Неконтролируемый рост цен на товары и услуги, опережающий уровень заработной платы, рост стоимости коммунальных услуг, транспортных тарифов и др. привели к снижению общего жизненного уровня населения. В регионе накопилась так называемая «социальная усталость». Результатом стало увеличение миграции населения, в своем большинстве – за пределы ДВФО. В итоге за последние 10 лет ДВФО за счет естественной убыли и миграции «потерял» 1 млн. человек или 1/8 часть своего населения. Для Дальнего Востока эти показатели носят катастрофический характер, т.к. это потери макрорегионом одного из важнейших видов экономических ресурсов – трудовых, и, следовательно, ограничение возможных вариантов развития региона в будущем. Кроме того, сложившаяся ситуация и ее тенденции на ближайшие 10 лет позволяют говорить о значительной угрозе национальной безопасности и может привести к серьезным геополитическим последствиям.

Одновременно с миграцией (в первую очередь социально и экономически активного населения) выросла заболеваемость, смертность и инвалидизация населения Дальнего Востока, что и еще более ухудшает и без того тяжелую ситуацию с собственными трудовыми ресурсами.

Попытки использовать четвертый тип развития Дальнего Востока (сырьевой, основанный на саморазвитии региона) впервые предпринимались в послевоенный период, когда стало ясно, что необходимы новые подходы к развитию Дальнего Востока в условиях, когда автономное развитие уже невозможно, но стратегическая необходимость для страны наращивать вложения ресурсов в регион в ущерб другим районам и секторам хозяйства страны стала уже очевидной. К концу 50-х годов начались поиски такой стратегии развития. Она была сформулирована академиком В.Немчиновым как "ориентация производства неуникальных ресурсов на внешние рынки". Появилась концепция кооперации со странами АТР. Уже в 60-е годы эта концепция начала активно реализовываться, что дало существенный толчок экономическому росту на Дальнем Востоке. В целях лучшей организации межотраслевых связей в 1963 году был образован Дальневосточный экономический район, в который вошли: Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Приморский край, Сахалинская область, Хабаровский край, Якутская АССР.

В условиях экономического кризиса 90-х годов выбор стратегических путей развития Дальневосточного региона перешел в другую плоскость.

Общеэкономическая ситуация в России сложилась так, что проблемы развития Дальнего Востока оказались в числе далеко не первоочередных. На первом этапе реформ сырьевая направленность и относительная замкнутость регионального хозяйственного комплекса сыграли положительную роль, т.к. сырьевые отрасли в первый период реформ оказались более устойчивыми за счет сохранения на более продолжительный период государственной поддержки.

Однако углубление кризиса поставило регион в крайне тяжелое экономическое положение, что послужило причиной разработки нового варианта государственной программы развития региона «Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы», которая и определяет современную стратегию развития Дальнего Востока. Указом от 23 апреля 1996 г. № 601 Программе был присвоен статус Президентской. В Программе комплексно проанализирована сложившаяся на Дальнем Востоке и Забайкалье социально-экономическая ситуация, оценены потенциал регионов и новые рыночные и геополитические условия, в которых должны решаться их коренные проблемы. В тоже время, из-за острого недостатка средств, выделяемых из федерального бюджета, неудовлетворительно осуществлялась реализация программ и проектов, предусмотренных данной целевой программой (Гранберг А.Г., 1995; Попов А.Г., Ишаев В.И., 1999; Новоселова Н.А., 2000; Новоселов А.М., 2000).

Кроме того, Программа не дает полного ответа на вопрос об источнике трудовых ресурсов, необходимых для ее реализации в среднесрочной и тем более отдаленной перспективе, их качестве и, соответственно, уровне здоровья населения.

Социальный груз роста заболеваемости, смертности, инвалидности, увеличения удельного веса людей старше трудоспособного возраста в структуре населения – это стимуляторы ввоза трудовых ресурсов. И наиболее простым вариантом решения проблемы дефицита рабочей силы авторам программы видится китайская иммиграция на Дальний Восток.

Интуитивно ощущаемая, фрагментарно подтверждаемая и пока преимущественно спонтанная нынешняя смена моделей "освоения" Сибири и Дальнего Востока должна найти конструктивное отражение в государственной региональной политике (Сыркин В.И., 1997; Лексин В.Н., Швецов А.Н., 2000, 2001; Суспицын С., 2000).

Это тем более важно, что особенности территорий накладывают свой отпечаток на состояние здоровья проживающего здесь населения. В суровых климатических условиях Сибири и Севера Дальнего Востока по сравнению с другими климатическими зонами многие заболевания характеризуются более ранним началом, неспецифичностью симптоматики, большей распространенностью нарушений функционального состояния организма. Сам по себе климат северного региона и воздействие на человека множества присущих ему факторов (длительный холодовой период, выраженный ветровой режим, резкое нарушение обычной фотопериодичности, а также неожиданные перепады атмосферного давления, температуры и влажности воздуха, гелиомагнитные возмущения и др.) требуют от человека высокого физиологического и социального напряжения (Козлов В.К., 1993, 1998; Светличная Т.Г. и соавт., 1997; Чернуха А.Д. и соавт., 1997; Овчаров В.К., 1999; Максимов Е.К. и соавт., 2000; Дьяченко В.Г. и соавт., 2001).

В то же время, за последние десятилетия единственная программа, которая была реализована на Дальнем Востоке – это программа изучения состояния здоровья пришлого населения, проживающего в зоне БАМа, и возможностей его адаптации (В.К.Козлов, 1994). Никаких других попыток системного комплексного изучения влияния климато-географических и социально-гигиенических условий проживания населения в Дальневосточном федеральном округе не проводилось. Тем более, что в последние годы было не до стратегического планирования, все ресурсы были направлены на выживание отрасли.

Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями власти – обычная проблема любого сложно устроенного государства, особенно – федеративного (Гранберг А.Г., 1992; Лавров А. и соавт., 2001). В отличие от активной борьбы "центра" и "регионов" за экономические интересы разделение предметов ведения и полномочий в социальной сфере проходит несравнимо спокойней. Причем если в первом случае каждая сторона заботится о том, как бы "оттянуть" на себя побольше, то во втором задача прямо противоположная – как можно больше с себя "снять" (Лексин В.Н., Швецов А.Н., 2001).

За последние годы в целом по России муниципальный фонд социальных объектов вырос на две трети, а в отдельных городах Сибири и Дальнего Востока – в десятки (!) раз без какого-либо увеличения собственных доходов местных бюджетов. Цена бюджетных последствий муниципализации социальной сферы в 1997 г. приближалась к сотне триллионов рублей (в ценах 1997 г.). Естественно, в условиях огромного дефицита местных бюджетов муниципальные органы власти были не в состоянии обеспечить выполнение гарантированных Конституцией РФ обязательств по здравоохранению. С учетом транспортных и географических особенностей региона это привело к тому, что часть населения (в отдаленных населенных пунктах) де-факто осталось практически без квалифицированной медицинской помощи, получая ее только по жизненным показаниям (санавиация), да и то если позволяли погодные условия.

Если в самом депрессивном регионе европейской части страны в пореформенный период реальные денежные доходы населения снизились в 17 раз, то в Чукотском АО – почти в 50 раз, в Корякском АО, на Сахалине и Камчатке – в 25 раз. В 1998 г. соотношение среднемесячной пенсии к прожиточному минимуму пенсионера в Чукотском АО составляло всего 37 %, в Корякском АО – 38 % (Федеральный бюджет и регионы, 2001).

За все годы приватизации федеральный центр так и не дал ответов на следующие три группы вопросов, сопряженные с тремя ключевыми последствиями муниципализации социальных объектов.

На какую сумму снизились затраты, соответственно увеличилась прибыль предприятий, освободившихся от социальных объектов? В каких целях использованы высвободившиеся средства? Насколько увеличилась база налогообложения и в этой связи – доходы бюджетов всех уровней (в первую очередь – местных)?

В какой степени выросли расходы муниципальных бюджетов и объем дотаций из вышестоящих бюджетов вследствие передачи в муниципальную собственность социальных объектов предприятий?

Что произошло с мерой доступности, качеством и ценами предоставляемых социальных услуг в результате муниципализации? Как передача социальных объектов влияет на реализацию жилищно-коммунальной и других социальных реформ?

В большинстве регионов ответов на эти вопросы нет и у региональных властей, кроме ссылок на плохую работу федеральных органов государственной власти.

13 мая 2000 г. в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений Указом Президента Российской Федерации В.В.Путина институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Этим же указом был определен перечень и состав 7 федеральных округов. В Дальневосточный федеральный округ вошли 10 субъектов федерации:

Центром федерального округа определен г. Хабаровск (рис. 1.1).

Дальневосточный федеральный округ (ДВФО) занимает уникальное экономико-географическое и геополитическое положение как внутри России, так и в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Округ омывается Северным Ледовитым и Тихим океанами, многими морями и соседствует с США, Японией, Китаем и КНДР.

Округ обладает огромным ресурсным потенциалом. Топливно-энергетические ресурсы ДВФО представлены каменным и бурым углем, природным газом, нефтью, горючими сланцами, торфом, гидроэнергоресурсами, глубинным теплом Земли, энергией ветра и океана.

Здесь выявлено более 70 видов минерального сырья, среди которых выделяются руды цветных и драгоценных металлов, алмазы, сырье для черной металлургии, химической промышленности, промышленности строительных материалов, минеральные воды, сосредоточены основные российские запасы сурьмы, бора, олова, плавикового шпата и ртути, значительные запасы вольфрама, самородной серы, золота, серебра и др. Подтверждаются запасы железных руд на юге Якутии, в Еврейской АО и Амурской области (Хабаровский краевой комитет государственной статистики, 2001).

Рис. 1.1. Дальневосточный федеральный округ

Дальневосточный федеральный округ представляет собой обширный макрорегион, площадь которого составляет 6,2 млн. км², или 36,4 % всей территории России (табл. 1.1.). Расселение на территории округа неоднородно. В среднем плотность населения в субъектах федерации колеблется от 0,1 человека на км² (Чукотский и Корякский автономные округа) до 12,99 (Приморский край).

Таблица 1.1 Территория и население Дальневосточного федерального округа